9月14日，歐盟委員會正式提議禁止所有強制勞動的商品進入歐洲市場。該禁令倡議旨在涵蓋制造生產的所有階段。

歐委會主席馮德萊恩Ursula von der Leyen發表完“盟情咨文”后，宣布了關于在歐盟市場禁止強迫勞動產品的立法倡議，受到各界高度關注。

       馮德萊恩主席在國情咨文中明確表示，歐盟提議禁止歐盟市場上由強迫勞動生產的產品，無論這些產品是在哪里生產。

歐盟議會長期以來一直呼吁禁止使用強迫勞動制造的商品。一年前，歐盟委員會主席馮德萊恩在關于歐盟局勢的演講中承諾禁止銷售強迫勞動產品。今年2月，歐盟委員會提出盡職調查規則提案；4 月，歐洲議會國際貿易委員會與歐盟委員會就未來有效禁止強迫勞動制造或收獲的產品的立法文書交換了意見。

       5 月在歐盟-美國貿易和技術委員會部長級會議上（該委員會是美國和歐盟協調解決關鍵全球貿易、經濟和技術問題的論壇）發表的聯合聲明中多次提到消除強迫勞動和童工；6月，議員們在兩項明確的決議中再次警告歐盟委員會最終應采取行動。

       而6月21日起實施的美國UFLPA也迫使歐盟加快制定類似措施。美施壓歐盟對強迫勞動立法！中國太陽能行業或再遭貿易壁壘

中國作為硅料的主要原產國，UFLPA的實施預計會影響到硅料、甚至下游電硅片、電池片與組件的出口，而歐盟委員會此次提議的新法規也有可能影響到歐盟國家清潔能源，特別是太陽能產業的發展。

以下是立法倡議全文，歐盟中國商會第一時間編譯了該立法倡議全文和歐盟相關新聞公告，以供各方參考。請注意，譯文主要自DeepL機器編譯完成，錯誤疏漏在所難免，法規請以歐盟官方語言為準。

布魯塞爾，2022年9月14日

COM(2022) 453 final 2022/0269 (COD)

向歐洲議會和理事會關于

禁止在歐盟市場上使用強迫勞動產品的條例的提案

(與歐洲經濟區有關的文本)

解釋性備忘錄

       1.提案的背景

       -提案的原因和目標

        國際社會已承諾到2030年消除強迫勞動（聯合國可持續發展目標8.7）然而，強迫勞動使用仍然很普遍。國際勞工組織（ILO）估計，全球被強迫勞動的人數為2760萬。

根據歐盟條約，歐盟在全世界范圍內促進對人權的尊重，包括相關的勞工權利，例如作為其對促進體面工作的承諾的一部分。在這種情況下，打擊強迫勞動和促進企業可持續性盡責標準是歐盟人權議程的優先事項。

       該提案目的是有效地禁止在歐盟市場上投放和提供由強迫勞動，包括強迫兒童勞動制造的產品，以及從歐盟出口。該禁令涵蓋了國內生產和進口的產品。該提案以國際標準為基礎，補充歐盟現有的橫向和部門舉措，特別是企業可持續發展的盡職調查和報告義務，規定一項由強大的、基于風險的執法框架支持的禁止措施。

馮德萊恩主席在2021年9月15日的國情咨文中首次宣布該倡議。2022年2月23日，委員會關于全球體面工作的公報和委員會關于企業可持續發展盡職調查指令的提案中規定了該提案的一般內容。

        -與政策領域的現有政策規定相一致

       關于全球體面工作的公報和委員會關于企業可持續性盡職調查指令的提案都宣布，委員會正在準備一項新的立法倡議，這將有效禁止在歐盟市場上投放和提供強迫勞動制造的產品。

       擬議的企業可持續性盡職調查指令涵蓋了強迫勞動的影響。特別是，擬議指令的附件將強迫勞動列為侵犯權利和禁止的行為之一，這包括在相關的國際協議中，如國際勞工組織關于強迫勞動的第29號公約、《強迫勞動公約》2014年議定書和國際勞工組織關于廢除強迫勞動的第105號公約。

       歐盟委員會關于企業可持續發展盡職調查指令的提案涉及其范圍內的公司的企業行為和盡職調查程序，沒有規定專門用于防止在歐盟市場上投放和提供強迫勞動產品的措施。該提案的重點是在公司法和公司治理范圍內建立一個系統，以解決公司自己的業務、其子公司的業務和其價值鏈中的人權和環境侵犯問題。公司被要求與價值鏈上的商業伙伴接觸，以糾正侵權行為。在無法減輕不利影響的情況下，脫離關系仍然是最后的手段。雖然它包括對不遵守盡職調查義務的制裁，但并不要求成員國或公司禁止在市場上投放和提供任何產品。

      《歐盟基本權利憲章》第5（2）條明確禁止強迫勞動。這一禁令在歐盟現行法律和即將出臺的立法倡議中得到了充分體現，并在國際和歐洲倡議中得到了處理。

        2021年7月，歐盟委員會和歐洲對外行動局發布指導意見，以協助歐盟企業采取適當措施，根據國際標準應對其業務和供應鏈中的強迫勞動風險。該文件是通往針對強迫勞動的立法的橋梁。本提案與該指南的方法一致，在處理經濟運營商的行動時將考慮到這一點。

       強迫勞動是一種勞動剝削形式，根據關于防止和打擊人口販運和保護其受害者的第2011/36/EU號指令，這種行為應受到懲罰。此外，該指令規定了法人對該指令中提到的剝削行為的責任，同時還規定了行政和刑事制裁，如果這些剝削行為是由法人中擔任領導職務的任何人為其利益而實施的，或者由于缺乏監督或控制而可能發生犯罪。本提案將對該指令進行補充，不會妨礙包括執法部門在內的主管部門在其職權范圍內對被指控或確認的與強迫勞動和勞動剝削有關的人口販運罪行采取行動。

      《雇主制裁指令》 禁止雇用非法居留的非歐盟國民，包括人口販運的受害者。本提案也將補充該指令。

強迫勞動的持續存在表明，有必要采取更多措施，也針對產品，以防止投放和提供使用強迫勞動制造的產品。

        -與歐盟其他政策的一致性

       歐盟2020-2024年人權和民主行動計劃包括歐盟和成員國的一個優先事項，即促進消除強迫勞動和實施負責任的商業行為的國際標準，如聯合國商業與人權指導原則和經濟合作與發展組織（OECD）的跨國企業和盡職調查準則。這項建議與該行動計劃的優先事項相一致。它還補充歐盟關于兒童權利的戰略，根據《歐盟基本權利憲章》第32條，歐盟承諾對童工采取零容忍的態度，并確保歐盟公司的供應鏈不存在童工。

       這項建議對其他人權要求的應用沒有影響。它還將補充歐盟的監管環境，該環境目前不包括禁止在歐盟市場上投放和提供用強迫勞動制造的產品。與非歐盟國家當局的國際合作將以結構化的方式進行，作為現有對話結構的一部分，例如與第三國的人權對話，或者在必要時，將臨時創建特定的對話。高級代表作為委員會副主席，將確保與委員會內部不同領域的對外行動保持一致。

       2.法律依據、輔助性和比例性

       -法律依據

        本提案的依據是《歐洲聯盟運作條約》（TFEU）第114條和207條。

        TFEU第114條規定，議會和理事會應采取措施，使成員國以建立和運作內部市場為目標的法律、法規或行政行為所規定的條款趨于一致。

        該條例的目的是避免貨物自由流動的障礙，并消除因國家法律、法規或行政規定中關于在歐盟市場上投放和提供強迫勞動產品的分歧而導致的內部市場競爭的扭曲。

人們越來越注意到強迫勞動問題的持續存在，也越來越注意到需要避免提供強迫勞動的產品。一些成員國的議會和政府已經宣布需要通過立法，以確保用強迫勞動制造的產品不會出現在他們的市場上。在這一背景下，存在一個具體的風險，即成員國將通過國家法律，禁止在其領土上放置和提供用強迫勞動制造的商品。這些法律可能會出現分歧。這種分歧很可能導致規避行為。

        在國內市場上影響貨物流動的努力。因此，各成員國關于在本國市場上投放和提供強迫勞動產品的法律存在分歧，有可能造成內部市場的扭曲，為貨物的自由流動制造不合理的障礙。

根據TFEU第207條，共同的商業政策必須建立在統一的原則之上，例如，在出口政策方面。由于該提案將對貿易產生直接和即時的影響，其形式是禁止強迫勞動制造的產品出口，以及禁止被證明是強迫勞動制造的產品進入歐盟市場，因此第207條應成為法律依據。

        -輔從原則（針對非排他性權限）

        本提案的實施，特別是調查和決定禁止用強迫勞動制造的產品，將屬于成員國國家當局的職權范圍。海關當局將主要根據成員國主管當局發布的決定，在歐盟外部邊界采取行動，識別和阻止用強迫勞動制造的產品進入或離開歐盟市場。然而，僅靠成員國在該領域的立法不可能是充分和有效的，僅靠成員國層面的立法不能充分實現提案的目標。歐盟立法和執法協調是必要的，原因如下。

       -歐盟市場的運作需要這一領域的共同規定。成員國法律的差異有可能造成內部市場的扭曲，并對貨物的自由流動造成不合理的障礙。

       -整個歐盟的執法工作必須統一。如果歐盟某些地區的執法不那么嚴格，就會形成薄弱環節，這可能會威脅到公共利益，造成不公平的貿易條件。

       -與公司價值鏈中的強迫勞動有關的風險往往具有跨國界的影響，深入到幾個歐盟成員國和/或非歐盟國家。這突出表明，需要一個歐盟范圍內的方法，為在內部市場和其他地方經營的公司提供法律確定性和公平競爭的環境。

         因此，該提案有必要確保在該領域強大和統一的執法，防止內部市場運作扭曲，維護捍衛公共利益，確保歐盟內部和外部建立企業公平競爭環境。

         -相稱性

       由于該提案針對的是任何類型和來源的強迫勞動制造的產品，所有在歐盟市場上投放和提供這些產品的經濟運營商都將在范圍之內。然而，有效的執法將要求主管當局將工作重點放在強迫勞動風險最普遍、影響可能最大的地方。這意味著，重點將可能放在歐盟價值鏈早期階段的大型經濟運營商（例如，進口商、制造商、生產商或產品供應商）。

       該提案為成員國的所有主管部門規定一套共同權力，這應有助于加強執法。執法權將由成員國掌握。一些成員國可能需要調整他們的國家程序法，以確保他們的執法機構能夠在跨國界的情況下有效地使用其權力背景下，在歐盟范圍內進行合作并處理不符合要求的產品。為確保主管部門之間順利合作和交換證據，所選擇的協調程度是必要的。

       該提案將通過建立一個相關機構的網絡來改善執法合作和一致性，而不會給成員國當局帶來不相稱或過度的負擔。因此，該提案并沒有超出實現其目標所需的范圍。

       -文書的選擇

        為實現有效執法和合規的目標，有必要制定一項法規。一項指令將無法實現這些目標，因為管轄權的差異可能在轉換后仍然存在，使統一的執法面臨風險。

委員會將發布指導方針，為成員國的執法部門和公司提供支持，提供一般信息和背景信息，并就如何應用和遵守該提案提出建議。

       3.事后評估、利益相關者咨詢和影響評估的結果

       -利益相關者協商

        磋商包括發布證據征集公告、有針對性的磋商和其他外聯活動以及臨時反饋。磋商戰略的目的是接受來自歐盟和非歐盟國家的相關利益相關者的投入。咨詢的主要利益相關者包括

公司（包括微型、小型和中型企業）及其代表組織和可能受到強迫勞動影響的供應鏈中的其他經營者。

       工會組織。

       歐盟成員國和非歐盟國家。

       國際組織（特別是國際勞工組織和經合組織）。

       民間社會組織/非政府組織（NGO）。

       有針對性的咨詢從2022年5月19日到2022年6月23日進行。協商過程中，通過現有平臺和網絡的會議，吸收了相關成員國當局和利益相關者的意見。在14個這樣的會議上介紹設想倡議，包括歐洲產品合規網絡、DG TRADE的公民社會對話、委員會貿易和可持續發展專家組，以及與歐洲社會伙伴組織的意見交流。成員國的代表和超過450個其他利益相關者參加了有針對性的磋商。

        總的來說，所有利益相關者都認為強迫勞動是一個復雜的問題，需要加以解決和制止。然而，其中一些人表示，在歐盟，這應該通過成員國的國家刑法來完成。成員國的代表和其他利益相關者都強調，設想中的歐盟文書必須是與世貿組織兼容并基于國際標準，如國際勞工組織對強迫勞動的定義。所有利益相關者都對缺乏專門的影響評估提出質疑。

       大多數利益相關者還強調，新文書應與關于企業可持續性盡職調查指令的建議相兼容和相互聯系，但不應與之重復，特別是在兩個文書的實施和執行方面。

       許多利益相關者認為，應更加強調相稱性，指出必須避免給公司，特別是中小企業帶來額外的負擔。利益相關者還要求提供指導，特別是幫助他們進行風險識別。一些利益相關者提出了如何避免不同成員國在執行新文書方面的差異問題。

       關于該提案的證據征集活動已在 "更好監管 "門戶網站上發布（也稱為 "有話要說"），以使利益相關者有機會對行動的必要性和設想的舉措進行評論，并就發展這一政策領域時需要考慮的任何進一步問題提供意見。目標受眾包括專家和有關各方的代表，如商業協會、進口商和制造商、消費者、非政府組織、工會、零售企業和國家代表，包括負責執行相關規則的國家當局。

       從2022年5月23日到2022年6月20日，該證據征集活動公開征求公眾意見和反饋?？偣彩盏?07份答復，其中76份附有補充資料或立場文件。

       答復者主要是商業協會（33%）、非政府組織代表（31%）和公司/商業組織（15%），其次是工會、公民、公共當局和學術/研究機構。

       來自五大洲22個國家的利益相關者提供了他們的反饋。大部分反饋來自于比利時（33個--這也包括那些通過其在比利時的代表機構提供反饋的利益相關者）、德國（19個）和美國（12個）的利益相關者。

       關于該工具的范圍，主要的爭論點是它是否應該局限于每個具體的托運貨物被單獨審查，或者它是否也應該允許加強對具體產品、行業、生產基地、地區和國家的審查。

       利益相關者基本同意使用國際勞工組織在1930年《強迫勞動公約》（第29號）中對強迫勞動的定義以及國際勞工組織的11項強迫勞動指標。利益攸關方還經常提到《經合組織跨國企業準則》和《經合組織負責任商業行為盡職調查指南》，以及聯合國《商業與人權指導原則》。他們經常指出，他們已經遵守了這些準則，并要求提案與這些準則保持一致。

       在當局需要什么證據才能在入境點扣留貨物方面存在分歧。來自民間社會的利益相關者表示，他們希望對強迫勞動發生率較高的具體產品、行業、生產場所、地區和國家進行可反駁的推定。如果國家當局有理由懷疑產品在價值鏈中含有強迫勞動的成分，也應允許他們啟動調查。此外，應建立一個投訴機制，允許民間社會和工會提交投訴進行調查。私營部門傾向于采取不考慮國家和產品的觀點，即根據合理的懷疑來啟動調查。在舉證責任方面也有分歧，即是否應該由進口商來證明他們的貨物不含有強迫勞動的痕跡，還是應該由海關當局來證明被調查貨物的生產過程中使用了強迫勞動。在任何情況下，大多數利益相關者都同意，應制定具體的程序和調查標準，以確保可預測性和統一性。

       在執法方面，大多數利益相關者都認為，所有成員國都應該有相同的標準，應該避免各自為政的風險。因此，有必要為國家執法部門提供明確的指導方針和必要的資源，以有效地監測和執行擬議的法規（包括培訓和確保國家當局有足夠的工作人員），并由歐盟發揮協調作用。

       私營部門的答復者經常提到與歐盟和國家現有法規的一致性，以避免公司的重復工作和增加官僚主義。其他的意見反而認為這一舉措是對其他法規中的空白的補充，例如對中小企業豁免于擬議的企業可持續性盡職調查的指令。

       在中小企業的問題上，觀點也是分歧的。民間社會的代表強調，中小企業不應受益于排除或特殊規定，就像他們對擬議的企業可持續性盡職調查指令一樣。由于中小企業在歐盟的公司中占大多數，他們的充分融入對于新的文書產生有意義的影響至關重要。另一方面，相當數量的商業協會或公司/商業組織的代表主張中小企業應得到特殊待遇，要么為他們提供詳細的指導方針、具體的規定，甚至從文書中排除。這方面的主要論點是，小公司的資源較少，無法進行深入的盡職調查，而且它們的市場力量較小，無法對供應商施加壓力，使其做出更多努力或提供進入其生產場所和雇員的機會。

       新的提案需要確保被發現用強迫勞動生產的產品不僅應被禁止進入歐盟單一市場，而且不能被轉到沒有禁令的國家，或沒有能力調查和/或執行的國家。因此，加強與非歐盟國家當局的合作，以確保被禁止進入其市場的產品不會最終進入歐盟單一市場，反之亦然，這是至關重要的。

       在收到的反饋中也強調了數據庫的附加價值。利益相關者建議，公共當局可以提供一個被懲罰和禁止的實體和產品的登記冊。這將有助于公司，特別是中小企業，因為他們可以避免有問題的供應商。一些利益相關者還要求海關當局公開其數據，以提高透明度。民間社會組織的代表要求，應要求進口商對其所有的供應商進行摸底并提供詳細資料。

許多利益相關者介紹了他們為解決價值鏈中的強迫勞動問題而采取的針對公司或部門的舉措，以及他們所取得的成果。

       -影響評估

       要解決的問題--強迫勞動--與《歐洲聯盟條約》第21條以及《歐盟基本權利憲章》第5（2）條和《歐洲人權公約》第4條規定的對人類尊嚴的尊重以及人權的普遍性和不可分割性直接相悖。

在此背景下，強迫勞動需要采取緊急行動，這不允許進行影響評估。然而，在其他倡議的影響評估中收集的證據，如關于企業可持續性盡職調查指令的提案和可持續產品倡議，都為本提案的起草提供了參考。出于這個原因，并考慮到該倡議的重要性和緊迫性，根據委員會的《更好監管指南》，給予了減損。分析和支持證據仍將在本提案公布后三個月內以工作人員工作文件的形式提出。

就成本而言，該提案主要會給公共機構帶來執法成本，給經濟運營商帶來合規成本。委員會也將產生有限的成本。

       合規成本是指公司為確保不在歐盟市場上投放和提供使用強迫勞動制造的產品而面臨的成本。他們的成本將取決于他們是否已經被盡職調查條款所涵蓋（例如，擬議的企業可持續性盡職調查指令），或者他們是否已經在自愿的基礎上進行了盡職調查。

       關于將實施該提案的成員國的成本，這將取決于國家層面的現有行政結構（即，是否已經有了執行類似任務的機構），已經為相關問題制定的國家立法以及海關系統的潛在更新。

       -監管的適宜性和簡化

       所有在歐盟市場上提供產品或從歐盟市場上出口產品的經濟運營商都應被涵蓋。這對于有效禁止在歐盟市場上提供強迫勞動的產品是必要的。

       中小企業的資源和專業知識有限，無法實施有效的盡職調查制度。與大公司相比，從市場上撤下商品也可能意味著中小企業的負擔更重。

       因此，對于中小企業來說，需要進行一些調整。從理論上講，適應中小企業的特殊需求和限制的一種方法是將這些公司從該建議的范圍內豁免。然而，這并不是一個可行的方案，因為該提案將不得不把重點放在涉嫌使用強迫勞動制造的產品上，而不考慮所涉及的經濟經營者的規模。不能事先排除當局在啟動強迫勞動調查時可能接觸的實體在某些情況下是中小企業。因此，豁免中小企業將影響提案的有效性并造成不確定性。此外，重要的是要考慮到，由于中小企業通常是價值鏈的一部分，針對這些供應鏈中的大型企業的政策也會產生影響中小企業需要有盡職調查程序以獲得融資，并滿足行使盡職調查的大型買家/供應商的要求。正如委員會在《2021/2022年歐洲中小企業年度報告》中的建議所指出的那樣，立法考慮簡化的自愿工具和緩解措施，使中小企業能夠證明其可持續性承諾，可能更為合適。

        委員會評估了引入產品數量和/或價值門檻的好處，在此建議下，當局不會啟動強迫勞動調查。由于中小企業更有可能在市場上提供較小數量的產品，這種最低限度的條款原則上可以作為一種考慮他們情況的方式，并在很大程度上使他們免于調查。然而，建立最低限度的門檻將扭曲內部市場的公平競爭環境，造成漏洞。這也不能保證中小企業總是在該建議的范圍之外，因為較小的經濟運營商肯定可以在市場上提供相當數量的產品，這取決于該部門。

       因此，與其為中小企業提供明確的豁免，或設置最低限度的門檻，不如通過措施的設計，包括基于風險的執行和支持工具來解決他們的情況。這將包括，例如措施的設計：在決定提交信息的時限時，主管部門將考慮有關經濟經營者的規模和資源，要知道小公司不會像大公司那樣有很多資源用于價值鏈概述和繪圖。

       基于風險的執法。主管當局應將其執法工作集中在可能產生最佳效果的地方，即在盡可能接近可能發生強迫勞動風險的價值鏈步驟中的經濟經營者。他們還應該考慮到經濟經營者的規模和經濟資源、相關產品的數量，以及涉嫌強迫勞動的規模。

       支持工具。由于經驗表明，中小企業受益于支持性工具，如準則或模板，需要較低的成本，委員會將發布指南，這應考慮到經濟經營者的規模和經濟資源。

       4.預算影響

       本提案所附的立法財務報表列出了對預算、人力和行政資源的影響。

       5.其他內容

       -實施計劃和監測、評估和報告安排

        委員會將積極監測擬議條例的實施，并確保擬議條例實現其目標。監測工作將特別側重于有效防止以強迫勞動制造的產品在歐盟市場上銷售或從歐盟出口，并確保主管當局之間的有效合作。它還將考慮到對企業，特別是對中小企業的影響。

        -對提案具體條款的詳細解釋

        第一章包含一般條款：主題（第1條），定義（第2條）和禁止用強迫勞動制造的產品，即在歐盟市場上提供和出口（第3條）。

        第二章詳細介紹了主管當局的調查和決定。成員國將被要求指定一個或多個主管當局，負責履行本提案所產生的義務（第12條）。在調查的初步階段，主管當局將被要求遵循基于風險的方法，特別是評估違反上述禁令的風險（第4條）。如果主管部門確定存在這種違反行為的確鑿擔憂，將被要求對相關產品和經濟經營者進行調查（第5條）。該章還規定了主管部門的決定（第6條）、其內容（第7條）、審查（第8條）和承認（第14條）。主管部門將有義務通知委員會和其他成員國的主管部門（第9條），以及有關行政合作和相互溝通的義務（第13條）。該章還包含關于提交涉嫌違法行為的信息（第10條）和強迫勞動風險地區或產品數據庫的規定（第11條）。

        第三章涉及對進入或離開歐盟市場的產品的規定。關于海關控制的具體規定是必要的，因為（歐盟）2019/1020號條例在這種情況下不適合，海關當局不能像他們通常在（歐盟）2019/1020號條例下那樣作為第一道防線行事。因此，他們將依賴主管當局的決定。此外，海關當局必須掌握參與制造過程的自然人和法人以及產品本身的具體信息，以便他們能夠按照主管當局的決定，以有效的方式阻止強迫勞動制造的產品進入或離開歐盟市場。

       因此，第三章包括關于海關控制的規定（第15條），經濟經營者應向海關當局提供的信息（第16條），暫停可能違反禁令的產品的自由流通或出口（第17條），在不違反規定的情況下釋放其自由流通或出口（第18條），拒絕釋放其自由流通或出口（第19條）和處置拒絕釋放自由流通或出口的產品（第20條），以及關于主管當局和海關當局之間交流信息和合作的規定（第21條）。

       第四章包含了關于信息系統的規定（第22條），關于委員會為幫助主管部門執行該擬議法規和經濟經營者遵守該法規而必須發布的準則，以及關于確保主管部門之間任務明確和行動一致的規定（第23條）和關于歐盟強迫勞動產品網絡的建立、組成和任務的規定，該網絡將作為主管部門和委員會之間結構化協調和合作的平臺（第24條）。

        第五章規定了最后的條款：關于保密（第25條）、國際合作（第26條）、授權行為（第27條）、緊急程序（第28條），委員會程序（第29條）、處罰（第30條）以及本條例草案的生效和適用日期（第31條）。